“有了民主政府还要不要公民社会”
南方周末：南方农村报主办的“中国农村发展论坛”最近发布“广州共识”，呼吁在现行法律框架内，推动地方政府进行具体规章的修正，以改变对农民组织的发展多有不公正限制的状况。让农民组织起来的呼声越来越高。但质疑的声音仍然存在。我所听到的一个疑问是，村委会就是村民自治组织。既然村委会已经普遍建立，又何必另起炉灶，发展其他农民组织尤其是农会呢？
秦晖（清华大学教授）：的确，现在呼吁搞农会的人，有的是认为村级选举有问题，所以需要农会来体现农民的民主权利。但问题在于：村组织如果真是农民选的，就不需要农会了吗？同样逻辑：如果一个政府是民选政府，是不是就可以取消工会、商会乃至类似民间组织？这个问题归根到底就一句话：“有了民主政府还要不要公民社会”？既然民主政府是民选的，已经代表了人民，所有的公民组织是不是都可以不要了？这是一个太简单的问题，然而这怎么会成其为问题呢？
现在关于村委会到底是政权组织还是村民自治组织，这是有争论的。但我觉得这争论的意义并不大，原因何在？在真正的宪政体制中，只要实行地方自治或者社区自治，基层政府就是自治组织，没有两者只能居其一之说。但这种自治组织是一种特殊组织，即公权力组织。这就决定了：第一，它不可能是多元化的。在西方，左派、右派可以竞选执政权，但选上来的只能有一个。一个地方不可能同时既有一个左派政府，又有一个右派政府。那么假如在右派政府执政时左派如何表达其集体诉求？第二，民主政府仍然是一个地域性组织，从理论上讲它要代表所在地区全体人民的利益，而不可能只代表其中某个群体的特殊利益。后者比如工人的利益、农民的利益、工商业者的利益等，仍然需要各自的成员组织来分别代表。
所以民主政府和公民组织两者不但不是一回事，而且我认为，实际上公民社会是民主政府的基础。民主政府主要是体现公权力，公民社会主要是体现公民权利尤其是结社权利。如果没有这种权利，老百姓就没办法提出自己的利益诉求。在权力面前每个人都原子化了，原子化的个人不可能制衡权力。这就会出现通常所说的“无自由的伪民主”，以所谓多数决定的方式否定己域的公民自由，这就成了“多数暴政”了。
近年来不少人讲“多数暴政”，但他们往往把所谓多数暴政与“直接民主”联系起来。这是不对的。直接民主通常不可行，但它与“暴政”并无必然联系。“多数暴政”与民主是直接的还是间接的无关。瑞士各小邦都是直接民主，但那里没有“多数暴政”。纳粹时期德国人虐犹是通常所说“多数暴政”的典型，但首届纳粹政府也是代议制下产生的，不是“直接民主”政府。所谓多数暴政，就是“多数”产生（无论直接间接）的公权力越界（侵犯“群己权界”）剥夺公民自由。
自治更为重要
南方周末：也就是通常所说的用民主反对自由？
秦晖：对。其实农会问题主要不是一个民主问题，而是一个结社自由问题，因为农会不是政权组织。假定只有10％的农民要求建立农会，你也不能以他们是“少数”为理由来禁止。反过来，假定90％的农民都加入了农会，农会也不可能以多数决定为理由去对少数行使权力。那种“一切权力归农会”的“革命农会”、“夺权农会”不是我们今天所要的。农会不是“民主政权”，只是成员为维护共同利益而自愿结合的自治组织。当然这不是说乡村不存在民主问题，但两者不能混为一谈。农会是维护成员自身权利的组织，政府是行使公权力的组织。农民如果能够自由组织农会，官员即便并非民主产生，其权力也会有制约，不能随意侵犯农民的权益。相反，如果农民无法进行有组织的维权，即便是民选的官员也可能滥用权力损害农民利益。
还有一个就是民主政府和NGO的关系。以前国际学术界通常认为政府的主要职能是搞公共事业，为社会提供公共物品。但现在越来越多的人认为只靠政府搞公益也有很多不足。根据所谓中位需求理论，即便是民主政府，它提供的公共物品也往往是“多数人”需要的公共物品，那些不能成为多数的社会成员所需要的公共物品，往往就缺位了。比如像扶贫、帮助残疾人这些事，政府可能做得不够，因为这些人很少，不可能支配政府的决策。于是需要非政府组织来提供这些公共物品。总而言之，政府提供公共物品也是有缺陷的，需要第三部门来补充。
当代非政府组织的发展有一个新特点，就是非成员利益的公益组织发展势头比较猛。像慈善组织、人权组织、环保组织、绿色和平组织、妇女儿童原住民权益保护组织，他们与传统的成员组织主要区别在于：他们追求的不是成员自身的利益，而是公共利益；换句话说，他们是民间社会以义工、捐助等方式组织人力物力资源来自愿产生公益的团体。
很多人对非成员公益组织寄予很高的期待，这可能过于理想化。实际上非成员公益组织是一种只有在成员利益组织高度发展的基础上才能成长起来的民间社会高级形态。如果自己的权益都无法维护，怎么有能力维护他人的权益？所以，今天我们要讲非政府组织，真正应当重视的恐怕还是成员利益组织。现在要讲中国的公民社会，着重点还是应该放在这里。那些最理想的东西当然不是不可以搞，没有农会这类基础，那些“更高”的东西恐怕难有乐观的前景。
我认为农民也应该享有结社自由，能组织农会来与其他利益群体打交道，形成集体谈判、参与博弈的能力。我一直有个看法：熟人共同体建立权责对应可能更需要的是伦理约束下的自治而非民主。共同体越小，人们之间的持久互信和伦理联系越多，权力和责任就越容易直接融合为一，“民主”制约的必要性越小。举个最简单的例子：在一个家庭中，即便是西方人也不会主张三权分立、民主选举父亲。原因很简单，父权一般都以父责为基础，“虎毒不食子”嘛。家外的熟人共同体，伦理约束就不那么可靠，但比陌生人社会还是有作用，而且它的“交易成本”较低。但是进入陌生人社会，伦理就解决不了问题，必须要有制度安排来制衡权力、保证权责对应。
乡村的熟人社会也是这样，实际上熟人群中通常会有一些成本更低的功能，可以解决公共物品的提供和集体行为中的权责对应等问题，如果合理使用这些资源，有民主当然不错，没有民主，也不见得就是大问题。其实许多不发达的农村，面临的主要问题并非民主不民主，而真正最需要民主的，是那些缺少直接人际情感联系的陌生人社会、大尺度社会。民主制度实际上是在陌生人社会建立权责对应的一种运作方式。
因此，民主不是万能。民主更适宜县级以上单位，村一级主要是发展有效的自治。那么乡镇这一级怎么办呢？我觉得在中国很多地区，乡镇一级的确可以变成上级政府的派出机构，其成员可以是职业文官即公务员，由上级派任并对上级政府负责。那么，乡镇一级的农民公民权利如何体现呢？不一定体现于直选乡官，组织农会的权利更重要。有农会作为农民利益的代表，跟政府沟通、谈判，我觉得不仅没什么坏处，反而可能是乡村治理的一个好方法。没有那么高的行政成本，那么多负担，还能保持一定的效率，老百姓的权利也得到了保障。虽然乡官是派出而非民选，但权力有制约，责任可追问，不能为所欲为，农民有诉求可以通过农会来与之协商，乃至向上级政府请愿。他的施政仍然需要征得农民同意。我觉得这比在乡镇直选与否这个问题上相持不下，可能更好一些。
南方周末：你的理论一句话概括，就是“自治优于民主”。
秦晖：也可以说是“自治比民主更重要”，“自由比民主更重要”。
根本问题是农民权利问题
南方周末：农会的必要性论证似乎已经很充分了，但如何操作仍然是个问题。
秦晖：我觉得立法是不是可以，当然应该考虑。但从中国的改革历史看，一般是实践先行的。到了一定时期就约定俗成，转化为法理上的承认。中国农村的所有变革：大包干、乡镇企业、民工潮，不都是这么来的？
南方周末：但以往主要是在经济领域，农会则涉及社会政治领域。而农村社会矛盾很多，一些地方干部很敏感，只要你一组织农会，他们很容易条件反射，把这想象成对他们的权威的一种挑战，而不管你实际上是在做什么。
秦晖：其实，真正的挑战不在农会而在别的方面。于建嵘的统计表明，农民上访前，70％的人都认为上面是公正的，毛病都在下面。但上访往往不能解决问题，还引起报复。然后那些人就认为上面有问题，对体制的信任损害更大，以至于出现非理性反应。这提示我们，虽然不能说农会一点风险没有，但别的做法风险更大。让农民有组织地协商，建立农民与涉农诸方面的利益协调机制，把问题解决在基层，非理性反应包括上访就不至于像现在这样严重。
南方周末：我还有一个疑问，在农村社区用了那么多的心思，又是直选，又是组织农会，但我认为无论直选还是搞农会，都需要一个前提，要有农村精英存在。现在乡村人才普遍衰败，这种情况下无论搞直选还是搞农会有多大意义？有一种说法我比较赞同，中国的农村问题主要是进城农民工的问题，而不是农村本地的问题。
秦晖：这我也有同感。政府补贴新农村住宅固然必不可少，但在城里给农民工盖廉租房或许更重要。还可以说得更实质一些。中国真正的问题恐怕不是什么“三农”问题，中国的“农业”、“农村”问题不是主要的，关键的问题还是如何对待占我国公民大多数的那些“人”，也就是对待“农民”。“农民问题”是中国问题的关键。但所谓农民问题，也不能仅仅理解为种田人的问题，其实就是如何对待被传统体制定义为“农民”的那些人（无论其如今是否种田）的问题。正如你所说，那些人现在很多都在城里，解决“问题”不考虑他们能行吗？
南方周末：就此而言，其实也不是什么农民工问题，就是一个农民问题。
秦晖：对。农民问题不一定是农村的问题，它不一定表现在农村，但是传统体制定义为农民的那些人，在户口簿上定义为农民的那些人，无论在什么地方，他们的问题都很严重，都是应该解决的。
南方周末：他们身上带了一个印记，走到哪都有问题。
秦晖：对。我们讲的农民既不是指一种职业，不是指种田人；也不是指一个阶级，因为“农民”中有穷人也有一些富人，有雇工也有老板，但即便是富人，是老板，他们也仍然是农民，所以才常常称什么“农民企业家”。而作为“农民”，他们的权利维护都存在着很大问题。
南方周末：本质上是权利的匮乏，公民权利的匮乏。
秦晖：对，所以强调维护农民工权益是完全应该的。但这并不妨碍我们关心农村问题。因为毕竟还有很多农民一时进不了城，还不能不呆在农村。
新农村建设如果真正有意义，就应该把权利交给农民，农民愿意进城，你就得维护他在城市中的权益；如果农民愿意留在农村，你就得维护他在农村中的权益。回避了“权利”这个关键，不管鼓吹“城市化”还是“反城市化”都会侵犯农民利益。现在中国许多农民是什么处境？就是他要进到城市里，在城市就感到到处受刁难；但如果他留在农村，当官的又动辄圈他的地，老想把他赶走。我说最简单的：你把权利还给他，不要禁止他离开，也不要强圈他的土地。他进了城，你就不要歧视他，把他当作市民看待，那不就完了吗？经济发展，城市化当然不可避免，但是城市化应该是一个自然过程，没有必要用政府的强制力量把农民赶走。
南方周末：对。但按照中国经济现在发展的状况，城市化的进度可能是有限的，它能容纳的人口也可能是有限的。
秦晖：肯定是这样。农民是否进城取决于他在城里能不能找到工作，农民不是傻瓜，他会不会一边保留土地，一边进城去看看？完全可能，而且通常实际就是如此：如果在城里找不到工作，他就回去了。八字还没有一撇，什么信息都没有，就随便把家产卖掉，然后自己跑到城里去流浪———这样的人也许有，但肯定不如土地被别人看中然后不由分说就被撵走的人多吧。
南方周末：农民也是理性经济人，农民对自身利益的算计不比我们差。
秦晖：如果条件成熟，农民绝对会希望进城；但如果条件不成熟，农民肯定不会进来。问题就这么简单。
南方周末：对，根本问题还是一个权利问题，是否进城、农民可不可以自由选择之类的问题。现在很多地方政府，要圈地了就一道命令下来，通过简单的行政区划，把农村变成城区，人为地把农民赶进来，农民不想要城市户口都不行。一旦觉得进城农民是个麻烦，又一道命令下来，给农民设置很多就业门槛，甚至租房门槛，人为地把农民拦在农村。农民是进城还是留在农村，很大程度上不能自由选择，只取决于地方政府的需要。
秦晖：现在很多城市化是人为的，变成地方政府生财的一个途径了，当然就会产生这样的问题。
总之，农民问题关键是农民权利问题，而维护农民权利就需要农民的组织。农会问题如今受关注，原因不过如此。