当十九世纪中叶中国遭遇到西方的挑战而被迫向西方开放际，清王朝同时面临太平天国及其他国内反对力量的冲击。与18—19世纪之交全国各地此伏彼起的反清力量不同的是，太平天国建立起长达十几年与清王朝分庭抗礼的政权，在清王朝拼死自保的挣扎中，军事权力前所未有地落到了南方汉族政治势力手中，这导致晚清上层统治集团的权力再分配斗争更加错综复杂化，在脆弱的满汉共治体制下勉强维持的上层统治集团由此分裂。笼罩在满汉矛盾背景下的上层统治集团的分裂，决定当时的中国在根本上无法实现“那种西方民族在民族主义感召下进行的相同程度的爱国动员，从而具有以一个民族行事的能力”来应对西方的挑战。[1]它使中国无可挽回地丧失了把握与西方交往的主动权，而适时地将条约体制引向对中国有利方面的机会，不能象日本那样完成对不平等条约的修改，成为主权独立的国家。中国最终只能被动地接受外力影响造成的既成结果，国势日趋衰败。
一、关于《请设总理衙门等事酌拟章程六条折》
第二次鸦片战争以1860年10月底清廷批准中英、中法《北京条约》为结局，而后清政府专设总理各国事务衙门处理与条约国家关系事务，这表明清廷的对外政策正在发生着变化。负责签订北京条约的奕訢在1861年的宫廷政变中成为清廷最具实力的政治家，这就为在中央政府一级上贯彻条约制度提供了最大的可能性。促成北京条约后清廷对西方外交政策的重大转变的更本质性的因素，一是战场上军事较量的结果，清廷最精锐的僧格林沁骑兵部在京畿保卫战中的惨败，中西方军事上的强弱之势在第二次鸦片战争后成为不争的事实。[2]二是内政上的危机感。1860年前后太平军叛乱已在长江流域形成长达近十年的割据局面，并有愈演愈烈之势，在此背景下，“庚申之变”加剧了清王朝统治中国的危机感。因此，清廷对外政策之转变有自救的积极意义。
1861年1月13日在京订约的奕訢诸人上《请设总理衙门等事酌拟章程六条折》，1月20日即得远在热河的咸丰帝批准设立总理衙门。这一事实表明奕訢奏折中关于内政问题及对西方关系问题的阐述，代表了清廷最高权利集团的立场。具体内容如下：
“------揆时度势，各夷以英国为强悍，俄国为叵测，而佛、米从而阴附之。------
自换约以后，该夷退回天津，纷纷南驶，而所请尚执条约为据。是该夷并不利我土地
人民，犹可以信义笼络，驯服其性，自图振兴，似与前代之事稍异。------就今日之势
论之：发、捻交乘，心腹之害也；俄国壤地相接，有蚕食上国之志，肘腋之忧也；英
国志在通商，暴虐无人理，不为限制，则无以自立，肢体之患也。故灭发、捻为先，
治俄次之，治英又次之。惟有隐消其鸷戾之气，而未遽张以挞伐之威。”[3]
从表面上看，奕訢之主张不出安内攘外、远交近攻等传统治术的思路，但其中已经隐含了与对西方关系向条约体制转变相适应的新的国际关系观念，即不受传统朝贡礼仪秩序观念的束缚，完全以清政权的切实利害关系为出发点，规划对西方诸国的外交政策。这一变化的意义还有待与第一次鸦片战争以来汉族士大夫关于西方列国看法的对比予以认识。魏源《筹海篇》谓：“其互市广东，则英夷最桀骜，而佛、弥二国最恪顺。”[4]梁廷楠《海国四说序》谓：“诸国之始至也，荷兰以助剿海逆，贡市最先，------。英吉利虽奉冠带稍后，而贡献频数，一时恭顺，实出忱诚，未尝以其使臣之失仪辱命而尽绝之也。”[5]虽然魏源、梁廷楠对英国的评价因针对的时期不同而有差异，但二氏主要是以朝贡礼仪秩序为评价标准。小刀会据上海城际，后入曾国藩幕的常州士人周弢甫上《论兵务条议》，其论防患上海城恢复后西方扩大在华势力的对策：
“上海诸夷久有轻侮中国之心，此番用兵更被忽视。即或贼匪平静，必有意外要求，他日之虑方甚也。大西洋诸夷所惧者俄罗斯，而俄罗斯久为我与国，二百年讲信修睦，成约之后从未内犯，断不可与逆夷一例看待，亟当引为腹心，或有相求，亦当容之格外。”[6]
具有对比意义的，与奕訢奏折同时，1861年1月5日曾国藩上《奏议覆俄法助战及代运南漕折》，其在对西方诸国关系问题上继续南方士人传统的立场。所谓：
“------查大西洋英、法、米各国，恃其船坚炮大，横行海上。俄罗斯------所用船
炮及所习技艺，均并相抗，近始由重洋以通中国。该夷与我向无嫌怨，其请用兵船助
剿发逆，自非别有诡谋。-------抑臣窃有请者，驭夷之道，贵识夷情，以大西洋诸夷论
之，英吉利狡黠最甚，佛兰西次之，俄罗斯势力大于米、佛，尝与英夷争斗，为英所
惮。米利坚人性质醇厚，其于中国素称恭顺。------是米夷于中国，时有效顺之诚；
而于英、佛诸夷，并非固结之党，已可概见。”[7]
关于曾国藩奏折如下两方面的背景应予以说明。其一，第二次鸦片战争期间俄国以军火支持清政府对抗英、法，借机提出对中国东北的领土要求，此情节在1859年即已为南方士绅社会所了解。[8]1860年11月中俄《北京条约》正式将乌苏里江以东领土归属俄国，曾国藩在1860年底当亦有所了解。其二，曾国藩奏折系左宗棠拟稿，得到胡林翼、郭嵩焘的极好评价，应视为代表南方最大政治势力湘军集团统一的立场。[9]在这样的基础上对比奕訢与曾国藩两份奏折关于对西方外交关系的立场，奕訢等人将俄国视为首要敌国，而曾国藩等人则视英国为首要敌国，从中可以感受到双方分歧中蕴涵有深刻的社会政治内容。
汉族士大夫中的开明者比奕訢诸人更早地明了英法诸国“并不利我土地人民”的事实，[10]而且对公使驻京等问题亦更早地持开明立场。[11]但在面临条约体制现实时，汉族士大夫显然没有象满清亲贵那样轻易地予以接受。如果上述曾国藩在庚申事变当年所上奏折尚有义愤之情的干扰，那么赵烈文在事变一年后针对《请设总理衙门等事酌拟章程六条折》的言论当属深思熟虑后的表态。1861年9月，当时作为曾国藩幕中要员的赵烈文上书曾氏：
“方今大乱已构，宇内云扰，贼徒百万，称王十数，跨州连省，糜烂疆域；岛夷
乘衅，窥伺利便，轻蔑华夏，有囊括之志；------世事亟亟，虽今之涂炭，殆尚为乱始，
而非祸之穷期也。------今长发之焰广矣，然其------是足以病我而不足以倾我也。捻匪
------ 是足以乱我而不足以病我也。西夷政修国治，民力富强，上思尽理，下思尽能，
，人人奋勉 ，好胜而耻不如。于中国之政务民志，险阻风俗，今日一图，明日一说，
思之惟恐不明，见之惟恐不审，搜讨经籍，翻译传布，孳孳矻矻，无或间已。此其志
不在小，国家之患，无有甚于是者。又其方教说盛行，使遂威侮华夏，汩陈曲籍，乃
含生之所共耻，而其患非独一世也。今多传言英、法力敌世仇，花旗国僻众少，所患
唯一俄夷。以今势论之固然。然而天不可知，胜不在大，要之西人无国不强，无人
不锐，诚当世所宜日夜留意也。------天意欲开通六合，自葡萄牙入居粤边，历祀四百
矣，非一旦夕之事也。”[12]
与活跃于华洋场中的王韬诸人不同，赵烈文的言论一贯是趋于理性的，这应该是他长期得到曾国藩信任与重用的原因。赵烈文直接针对《请设总理衙门等事酌议章程六条折》的表态，反映了南方士绅对清廷在北京条约后的对内对外政策新动向的关注，在一定意义上也代表湘军政治集团的意向，因此具有普遍性。
对于西方而言，第二次鸦片战争的结局北京条约的签订标志着以英国为代表的西方对华关系的“条约体系的最终建立”。[13]费正清认为，自此之后，英国的对华关系转向主要以合作政策取代炮舰外交，而这种“合作政策的主旨”，是“渐进主义政策，即帮助中央政府改革中国的行政管理使之近代化，同时期待中央政府训导和规范地方政府，实施条约并为外国人伸冤。”[14]以英国为代表的西方国家对清政府奉行的这种合作政策，[15]应该说为中国全面改革对外关系体制，为解决国内问题而寻求西方在技术等方面的支持提供了契机。然而，从一开始清上层统治集团在对外关系问题上就不能形成统一的立场，而抓住这个机会。围绕《请设总理衙门等事酌拟章程六条折》清上层统治集团各种不同的看法，即能说明这点。
二、《北京条约》后的中国社会政治背景
应该承认1861年前后清廷和南方士绅在安内与攘外的先后次序上的见解是统一的，分歧主要发生在双方对内乱与外患威胁感受的反差上。在1861年太平军横扫江浙，捻军剽行黄淮的时局背景下，江南世家大族出身的赵烈文仍如局外旁观的言称太平军“不足以倾我”，捻军“不足以病我”，在政治上支持曾国藩反对清廷及部分江浙士绅在“借师助剿”事上的冒进，足可见南方士绅在政治上对外患威胁感受的深刻性。至于清廷在庚申事变的当年即有与英法两国全面和解意向的《请设总理衙门等事酌议章程六条折》出台，也足可见清廷对内乱威胁感受的深刻性。清王朝以满汉共治之体制实施对全国的统治，面对1850年代南方大规模的汉族民间起义，清廷对其统治全中国的政治基础已缺乏信心。1860年咸丰帝在西方列强的军事压力下逃避于热河，即是在这样的背景下发生的。[16]《请设总理衙门等事酌拟章程六条折》以俄国为首要外敌的外交政策构想，反映了清廷加强北方疆域的安全、巩固满蒙政治联盟，经营一旦失去中原统治权后的退路的动机。[17]正是出于对自身统治中国地位的忧虑，清廷一旦认定英、法诸国对其目前统治中国之地位没有直接威胁，自然在对西方关系上比汉族士绅更易于摆脱传统礼仪秩序观念的束缚，以及庚申事变引发的义愤情绪，接受条约体制的现实，以换取英法两国在平定内乱问题上的全面合作。1860年《北京条约》尚在谈判中，正在北京作官的南方士人李慈铭关于清廷在内政外交间的利害关系，就已有如下透彻的洞察：
“------，斯时倘得稍能言语之士，与之宣达国情，指陈利害，耸以所贪，猲以所
忌，则渝平之忧，一旦可释。所虑者，东南狂寇，日益陆梁，闻此耗弱，必肆北逞；
近而捻匪生心于窥伺，远而粤贼稔恶于报复，袁帅崎仄淮甸，凭孤军以自完；曾帅徘
徊皖南，弃三吴而不救，一倚人以为功，一养寇一自重，夷退之后，其患方大耳。”[18]
李慈铭关于清廷内外利害关系的看法与此后的《请设总理衙门等事酌拟章程六条折》十分相似，另外他还道出了清廷在内乱以外的另一心腹之患——南方军事政治集团对其统治中国地位的潜在威胁问题。1864年曾国藩身处“中外疑我权重”的政治困境，赵烈文在同情的立场上道出清廷从来视湘军为异己力量的事实：“（曾国藩）自咸丰二年奉命团练，以及用兵江右，七、八年间坎坷备尝，疑谤丛集；迨文宗末造，江左覆亡，始有督帅之授；受任危难之间，盖朝廷四顾无人，不得已而用之，非负扆真能简畀，当轴真能推举也。”[19]清廷与南方政治势力在互不信任的背景下合作平定内乱中的矛盾，为咸同年间士人社会所敏感和关注。
清廷对于南方在政治上的忧虑，以及缺乏信任和安全感是由来已久的。[20]1850年代后的内乱冲击，不但加剧了清廷的忧虑，而且加剧了南方士绅在感情上和现实利益上对清廷的疏离感。赵烈文日记中留有多种印证此说的材料，如1860年关于咸丰帝出逃热河的感想，以及1867年与曾国藩在一起关于清王朝的命运“殆不出五十年”的评说。这段评说颇耐人寻味，其主要内容如下：
“（滌帅）言得京中来人所说，云都门气象甚恶，明火执仗之案时出，而市肆乞丐
成群，甚至妇女亦裸身无裤，民穷财尽，恐有异变，奈何？余云：天下治安，一统久
矣，势必驯至分剖，然主威素重，风气未开，若非抽心一烂，则土崩瓦解之局不成。
以烈度之，异日之祸，必先根本颠仆，而后方洲无主，人自为政，殆不出五十年矣。
师蹙额良久，曰：然则当南迁乎？余云：恐遂陆沉，未必能效晋、宋也。师曰：本朝
君德正，或不至此。余曰：君德正矣，而国势之隆，食报已不为不厚。国初创业太易，
诛戮太重，所以有天下者太巧。天道难知，善恶不相掩，后君之德泽，未足恃也。师
曰：吾日夜望死，忧见宗祏之陨，君辈得毋以为戏论？”[21]
赵氏始终以一名身处局外的智者，不带感情的评说并预言清王朝的衰亡。赵烈文（1832—1893）出身常州世族，为康熙朝名臣赵申乔的六世孙。赵申乔官至户部尚书，并是文字狱“戴名世案”的发难者。[22]如此之身世背景令赵烈文对清廷的感情立场具有十分深刻的代表性。1850年代中赵烈文率家族流离于太平军的战乱中，以其姐夫周腾虎（1816—1862）为介入曾国藩幕得重用。赵烈文1850—1860年代的政治活动及其言论正印证了下述之说，1850年代以湘军为代表的南方士绅集团抗御太平军，“全由自卫之必要而起”。[23] 即便如曾国藩、胡林翼诸人也并非有挽救清王朝行将覆灭命运的政治热情，正因此而有庚申事变中湘军等南方军事政治力量坐视北京沦陷情况的发生。[24]至1861年间，曾国藩、胡林翼诸人即或不认为平定内乱只是时间问题，也认为湘军足以与太平军鼎足抗衡，而长期保有一定的地方权益。因此在平定内乱问题上没有清廷那样的迫切感。[25]而对于外患问题，曾、胡及南方士绅所见即如赵烈文所谓“天意欲开通六合”，也如王韬所谓：“（西方）虽非利吾土地，而揣其意，几欲尽天下之利而有之。” 承认中国在根本上不足以抗御西方势力的进入，而充满了危机感。[26]因此他们的忧虑集中在北京条约后英、法势力以通商、传教为途径大举进入沿长江的中国腹地，对地方政府及士绅造成权益的侵害。[27]至于北方领土的保全则并未在他们的忧虑中占有特殊的地位。1861年清廷任命赫德为总税务司，在所有口岸建立直接受控于中央的关税体制，加深了南方士绅忧虑的现实感。赵烈文上书中对清廷“所患唯一俄夷”的外交路线大不以为然，是有感而来的。
在内乱外患错综交织的时局下，清王朝满汉共治体制的政治经济基础在南方已趋于崩溃。当时的清廷早已丧失彻底解除困境的能力，而在内乱中“能崛起而大有为”[28]的南方士绅，则缺乏彻底解决问题的政治的和道德的勇气，于是双方满足于建立在政治权术基础上的微妙制衡关系的维持。同治初年清廷一方面与英法两国“在条约体系的实施中谨慎的合作”，一方面“在镇压叛乱中全力支持在曾国藩领导下的汉人士绅”，[29]以此取得平定内乱的胜利。清廷在南方的统治地位得以全面恢复，以湘、淮军为代表的南方势力则在清王朝满汉共治政治体制中获取了前所未有的权势地位。[30]清廷对南方势力缺乏安全感，南方士绅对清廷则缺乏忠诚，双方相互的不信任——以潜在的矛盾斗争的方式，继续腐蚀着清王朝的统治，并阻碍着晚清国家政治生活的正常进行。[31]中国近代的对外开放和“条约体制”的贯彻，就是在如此的国内政治环境下推开的，其成效不言自明。《中国的现代化》在评述淮军领袖李鸿章与清廷及国家三者的关系时，有如此的结论：
“李主要关心的是使他的区域力量基础比任何潜在敌手都要胜过一筹，保持足够
强大的力量以与虚弱的中央政府分庭抗礼，同时又为充当这个政府最尊贵的大臣而窃
喜。他确实不是一个反叛者，但他也没有看到中国的最大利益并为之服务。-----李指
导下的所有现代化政策都反复无常，发展零散而缓慢，因为李的现代化从未与作为实
践现代化载具的国家联系起来。------李在邪恶自私的慈禧太后所把持下的摇摇欲坠的
朝廷中，是一个能干的政治权谋家，但在那里他的巨大才华用错了地方。因为他把持
着国家的前沿，这里极有可能出现重大改革，结果却只变革了微不足道的一点点，所
以李氏乃中国的丧失了的机会的绝好象征，这个机会本可以使中国在强有力的复兴浪
潮冲击下建立一个更好的政府。”[32]
清上层统治集团的分裂导致中国在现有政治条件下实现现代化的契机彻底丧失。
三、《局外旁观论》和《新议论略》
北京条约后清廷与西方合作的最突出的事例，是在海关事务方面对李泰国及赫德的重用和信任上。清廷任用西方人重建海关体制的意向由来已久，即使在第二次鸦片战争期间也没有放弃。[33]1861年面对赔款及平定内乱的财政压力，清廷急需了解并掌握海关税收的真实状况。在总理衙门建立的当月，清廷即授命李泰国出任总税务司，并急迫地邀请他北上。[34]当时任粤海关税务司的赫德即是在这样的背景下由李泰国推荐抵京。赫德向总理衙门提出的报告书，不但设计了总税务司主管下海关直接对清廷中央负责的具体管理体制：各口岸按季度向户部和总理衙门提交报告，“在几个不同的标题下，说明所征收的税款的金额、罚款和没收款的总额，以及这些款项的处理方式，同时还要呈交办公费用的明细帐”；[35]而且向奕訢提供了详尽的海关税务情况，其中包括了厘金、盐饷等内地税收的知识。[36]通过李泰国、赫德等西方人士的工作，奕訢、文祥诸人首次对清廷在海关税务上应得的财政收入有了明确的了解。从自身利益考虑，清廷相信聘用西方人担任总税务司“将对政府很有价值，不仅在贸易和海关方面，而且是作为一般外交事务方面的可信赖的顾问。”[37]正由于对也包括外交官威妥玛在内的英国人的过分信赖，1861年间奕訢“对于开放长江流域贸易的建议非常慷慨。”[38]1862年英国、日本通商条约的文本传至上海，郭嵩焘见后有“足增中国之愧”的感慨。[39]
在华西方人的舆论关于清廷对西方外交态度转变的好感，远甚于对在“借师助剿”中南方士绅与西方势力的局部性的合作。《北华捷报》评述1862年中西方关系：“各国驻北京公使馆同清朝新政府的关系，正在极其友好的基础上建立起来，”西方人“插手指导这个国家政府的政策”；关于1863年的评述则是：“恭亲王及其他大臣们不仅对外国公使以及各国驻北京公使馆表现出极其友好的关系，还就这个帝国内政方面的重大事务，特别是在极力镇压太平天国叛乱这个问题上，向外国公使请教。”[40]
同治初年，中国进入近代国际关系体制在清政府中央一级曾有一个甚为良好的开端。1864年湘军攻克南京，南方大规模动乱局面将告结束的前景，引发了英法诸国加强在南方各地落实条约体制的要求。正视这一问题的严峻性以及1863年“阿思本舰队”等事件的阴影，西方在华人士关于中西方关系的前景不再乐观。《北华捷报》关于1864年中西方关系的评述趋于悲观，认为“西方国家的对华政策，十之八九是要碰到困难的。”[41]不过威胁条约体制的力量并非来自清廷中央。内乱压力的减缓，使得清廷与南方势力的关系问题日益突出，[42]而西方列强的对华政策则一致主张强化清廷中央的权力。[43]因此，就清廷而言，1864年后“内忧”大于“外患”的局面未变，奕訢、文祥诸人对西方人士的信任也未有任何变化。赫德在“阿思本舰队”事件结束后的1863年11月接受海关总税务司的正式任命；1864年8月由美国公使蒲安臣建议，丁韪良翻译的《万国公法》一书在总理衙门的全力支持下刊印出版。另外，1865年11月徐继畲入值总理衙门，以及1866 年总理衙门重印《瀛寰志略》一书，也可视为清廷继续坚持条约体制立场的象征。[44]
西方人对落实条约体制问题的忧虑和不满主要是针对南方地方势力的。广东潮州的进城问题，1862年贵州教案的处理问题等，北京的决议直至1865年也未能在地方上得到贯彻。在这样的背景下，为了消除导致中西方再度发生对抗的隐患，赫德、威妥玛相继向总理衙门递呈说帖《局外旁观论》和《新议论略》，直接表明其要求清廷在贯彻条约体制问题上对南方势力施压的意图。
赫德、威妥玛二氏身份虽不同，但其说帖的目的都在说服清廷坚持条约体制，以变革内政的积极态度顺应、配合条约体制的贯彻，以达到自救。站在清廷的立场，说帖的用意是不难为其所接受的。但赫、威二氏在以利害关系晓谕说服际，都毫无隐晦地张扬19世纪西方社会盛行的历史价值观——强胜弱败的社会进化论。如《局外旁观论》以通商、传教为天然合理之立场阐述了西方条约体制——国际公法思想，并认为中国对抗通商、传教自由以及条约体制，而两度陷于战败，“皆由智浅而欲轻人，力弱而欲服人”的非理智行为。并称“外国所请，以力可得”；条约体制一旦确立，“现在某事当行，某事不当行，已有条约可凭，一经背约即有问故之患，-------兹仍贸贸而行必启外多进一步之衅”，“无不知中外交兵，外有必胜之势”。[45]
赫德尚只将中西冲突局限在违约启衅的意义上，而威妥玛则比赫德更进一步。《新议论略》直言不讳地宣称：为保全条约体制，西方在一定条件下有权干预中国内政。所谓：
“因中外诸务较之从前颇为胶漆之至，内或受危，外亦不免其害。------中华所有
诸病，亦为我国嗣后受害之渐。”
“各国在华各有要务不能弃置，系中国立约许为相保，如果肯保，深悉力有可及，
所谓中外互结一也。------盖中华果至终衰之时，诸国各有要务，见必受险，难免于预
保全，一国干预，诸国从之，试问将来中华天下仍一统自主，抑或不免各属诸邦，此
不待言而可知。”
关于中国的内政外交，《新议论略》有如此评价：“中华内患甚深，外交或未至失和，大概亦皆冷淡”。[46]不过，威妥玛并不怀疑清廷信守条约体制，[47]他认为外交失和的危胁是来自清廷对内政的失控，所谓：“内地治理，尚执定见，不肯借取新法，平治内乱，保其外局现不受损，日后更增所有应得之利，实致各国原有不愿干预之心，因此见减少。”威妥玛认为清廷控制内政的能力是“中华日后能否保其自主”之国的关键，并强调“中华免危之计惟在借法自强”，即全面接受条约体制，借用西法实施内政变革。[48]
综观《局外旁观论》、《新议论略》，其言论激起中国上下的愤怒势在必然。但从清廷的立场而言，两说帖贯穿欲清廷强化地方控制的愿望，是能得到清廷共鸣的。[49]赫德、威妥玛应该是在明确这一点的前提下递呈说帖的。[50]
《局外旁观论》、《新议论略》的出台经过，本身就透露了其中有受总理衙门鼓励的因素。1865年8月海关总税务司署由上海迁至北京，赫德由此长驻北京，而《局外旁观论》就是于当年的11月递呈总理衙门。至于《新议论略》，本是威妥玛为英国新任驻华公使阿礼国[51]准备的中国近期内政外交状况的报告。阿礼国“进京三月有余”后，于1866年3月5日指示威妥玛以私人身份面交总理衙门诸大臣。
《局外旁观论》、《新议论略》是在清楚地把握总理衙门有接受可能的背景下出台的。虽然阿礼国曾为威妥玛递交说帖照会总理衙门，不过照会中有如下之说：“（《新议论略》）将内治外交危险之处，言明其危何在，不能不指其由，则不能不切切直直言之；是以本大臣似可毋庸备文照会，不如委曲以达，务望贵亲王鉴大臣此婉转之心，尚不将要论一纸轻置为幸也。”[52]可见英国使馆方面有意淡化威妥玛说帖的官方外交意义。威妥玛在《新议论略》中也以“弟”自称，力图表现说帖的私人性。[53]但是，总理衙门处理时却借阿礼国的照会使事情官方公开化，并十分及时地在1866年4月16日奏请清廷将赫德、威妥玛两说帖交地方督抚筹议。虽然总理衙门奏稿中称赫德文章“其中恫喝挟制，均所不免”，威妥玛文章“措词更加激切”；[54]但此举实质上是对赫、威二氏说帖的正面的、积极的回应——以交地方督抚筹议为机，扩大西方人言论的影响范围，并借助西方人的强势压力来廓清贯彻条约体制在地方上遭遇的阻力。
总理衙门对赫德、威妥玛说帖的回应是全面而具体的。1865、1866年之交，在以强有力的措施彻底解决潮州进城问题和贵州教案处理的同时，总理衙门还以赫德制订的“华商置造洋船章程”积极地与曾国藩、李鸿章协商；[55]1866年3月总理衙门派旗人斌椿率同文馆学生随赫德游历欧洲；1866年12月总理衙门奏准京师同文馆招收满汉举人及正途出身五品以下满汉官员从西人学习天文算学；1867年总理衙门聘离任美国驻华公使蒲安臣为中国出使各国大臣，率团出访欧美诸国。
在1866年关于两说帖的筹议之中，地方督抚中满员的表态是可令总理衙门乐观的。三口通商大臣崇厚谓“该使等所言类多要求，其所论不无可采”；湖广总督官文谓“若其论中国政事之得失，虽辞多谬妄，而深切事机之处，亦复不少，中外臣工自当随事随时，力图整饬。”[56]至于汉员，由于在平定内乱后已缺乏与清廷共命运的感受，自然对赫、威二氏说帖的动机完全缺乏同情性理解。曾国藩虽未复奏，但在致丁日昌函中谓“闻洋人在京陈说多端，词意激切，有所谓局外旁观论者，新议论略者，呈辨寻衅，咄咄逼人”。[57]即便在京任帝师的翁同禾也未能从清廷的立场予赫德、威妥玛说帖以积极理解，只有“英夷又屡有要挟”，士大夫间“相与谈夷务，悲怀慷慨，莫能伸也”的感受。[58]身居南方政治势力智囊的赵烈文对赫、威二氏说帖的感受，比较具体地反映了南方的立场。见赵氏1866年6月日记：
“见示洋人在总理衙门所递议论二篇，------，均言中国政治之不纲，不日将为万
国之役，尽情丑诋，而托为友朋劝谏之语，欲中国改从其国之法，庶可自立，否则至
危险之际，彼国各有难弃之事在中国（指通商、传教等事），只得自己护持，不能由中
国作主。又力言欲行轮车电器诸事，中国若不听从，彼当自行。其潮州不准传教人进
城，及田兴恕在广西杀传教人，此案亦必须早了，不然必动干戈，中国有损无益云云。
阅之令人发指。窥其意旨，盖以中国捻肆猖獗，兵力不敷，故敢为此恫喝，从之则堕
其计中，不从则将来起衅之端，随时皆有。恭邸得此，张皇入告，密旨交沿江沿海各
督抚妥筹速议，设法自强。嗟乎！自强之道，端在政本，疆吏能设法乎？枋国若此，
夷言殆必售矣。大江以南必沦异域，其事不远，如何可言！”[59]
赵烈文不但对赫德、威妥玛张扬西方强势外交的言论立场极为反感，而且对总理衙门关于该事的反应及处置措施甚感不满。其中自然有关于对总理衙门信任赫德、威妥玛的不满，另外也有对清廷腐败的不满。不过最值得注意的还是“大江以南必沦为异域” 一语，它透露